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地方政府职责体系在城乡融合中的偏差与优化

时间:2020-11-06 来源:《中共漳州市委党校 福建社会科学》
作者:林阿妙 蔡雪雄

  摘    要: 推进城乡融合发展是新时代构建新型城乡关系的重要制度安排。地方政府是推进城乡融合发展的重要责任主体。强化地方政府在推进城乡融合中的主体责任,更好履行政府职责,是实现城乡融合发展的重要组织保障。当前,我国地方政府在推进城乡融合发展方面存在着职责定位不科学、府际权责不明确、配套政策供给不足和运行机制不完善等职能偏差问题,制约了城乡融合发展进程。为此,应从厘清政府与市场的关系、理顺地方府际关系、加强地方政府的政策供给、完善地方政府运行机制等方面入手,加快优化地方政府在城乡融合发展中的相关职责体系,从而加快推进城乡融合发展进程。

  关键词: 城乡融合发展; 地方政府; 政府职责体系;

  Abstract: Promoting urban-rural integrative development is an important institutional arrangement for building a new type of urban-rural relations in the new era. Local governments are the main body responsible for promoting urban-rural integrative development. Strengthening primary responsibility of local governments in promoting urban-rural integrative development and better performing government duties is an important organizational guarantee for the realization of urban-rural integrative development. At present,in promoting urban-rural integrative development,local governments in China have unreasonable responsibilities,unclear intergovernmental powers and responsibilities,inadequate supply of supporting policies and imperfect operating mechanisms,which restrict the process of urban-rural integrative development. Therefore,we should start from clarifying the relationship between the government and the market,rationalizing the local intergovernmental relationship,strengthening the local government's policy supply,and improving the local government's operating mechanism,to accelerate the optimization of the relevant responsibility system of the local government in urban-rural integrative development,so as to accelerate the process of urban-rural integrative development.

  Keyword: urban-rural integrative development; local government; government responsibility system;

  一、问题的提出

  城乡问题是人类发展史上的重要命题,城乡均衡发展不仅是共享发展成果的体现,也是一个国家治理现代化的重要标志。在党的十九大首次提出城乡融合发展的战略后,2019年5月发布的《中共中央国务院关于建立健全城乡融合发展机制体制和政策体系的意见》提出了我国城乡融合发展的主要目标,其实质是“构建新型工农城乡关系”[1]。推进城乡融合发展作为新时代构建新型城乡关系的重要制度安排,已摆上重要日程。对于城乡融合发展问题,我国学者进行了广泛的研究,主要体现在以下几个维度:一是对城乡融合发展内涵的阐释。叶兴庆等强调在理念上应“将城市和乡村放在平等的地位”[2];翟昕从“历史内涵”“理论内涵”和“逻辑内涵”[3]三个方面阐释了新时代城乡融合发展的内涵;杨志恒认为城乡融合发展的理论核心是“城乡发展同轨”“城乡一体同构”和“城乡愿景一致”[4]。二是从城乡关系演变的视角研究推进城乡融合发展的必然性。例如,叶兴庆等研究了70年来我国城乡关系发展战略的变迁过程,强调了推进城乡融合发展对破除二元结构的重要性[2];张克俊和杜婵着重阐释了“从城乡统筹发展、城乡一体化发展到城乡融合发展”[5]的必然性;刘俊杰认为我国城乡关系是一个“从分割走向融合”[6]的演变过程。三是对城乡融合发展路径的探讨。主要分析了推进城乡融合发展的可行性,当前我国城乡融合发展中存在的主要问题并提出乡村振兴战略视域下城乡融合发展的主要路径。金三林等提出要“坚持以处理好政府和市场的关系为主线”[7];易赛键提出“城乡融合,重塑城乡关系是重点”[8]的观点,并从更新发展观念、健全体制机制、唤醒乡村潜能等方面提出了城乡融合发展之路;张明斗和赵满满认为城乡融合发展基本框架包括人口、经济、要素和文化四个层面并提出了相应的推进路径[9];欧万彬分析了城乡融合发展的时代背景,并提出“以乡村为突破口”[10]的城乡融合发展逻辑;朱翠明提出推进城乡融合发展应强化“要素融合”“产业融合”和“政策融合”[11]。四是关于城乡融合发展的实证分析。李红波主要对安徽省城乡融合发展现状进行分析并提出相应的发展路径[12];贾步云概括了山西城乡融合发展的现状、特征及主要做法,并提出了进一步推进的对策建议[13];李玲着重介绍了浙江城乡融合发展的策略及经验[14]。
 

地方政府职责体系在城乡融合中的偏差与优化
 

  总体来看,已有的文献侧重从城乡融合发展概念的辨析、城乡关系演变及城乡融合发展路径等视角对城乡融合发展问题进行研究。在融合发展路径上,主要侧重从“融合什么”和“怎么融合“两个角度进行了广泛的研究,这些研究成果对新时代推进我国城乡融合发展的理论研究和实践发展具有重要的参考价值。但与此同时,也发现已有的研究还不够系统,仍然存在不少研究空间,例如已有研究较少涉及城乡融合发展的主体责任问题。谁来推进城乡融合发展、怎样推进城乡融合发展、各主体在推进城乡融合发展中应该履行什么样的职责,这些都是有效推进城乡融合发展必须明晰的重要问题。推进城乡融合发展涉及到地方政府的工作职责,明确地方政府的主体责任、明晰地方各级政府在城乡融合发展中的职责体系,是实现城乡融合发展的题中应有之义。如何建立健全科学的地方政府职责体系是理论和实践工作者应该重视和研究的一个重要问题。为此,本文将主要围绕城乡融合发展中地方政府职责体系问题进行分析,并提出基于城乡融合发展的地方政府职责体系优化路径。

  二、新时代城乡融合发展进程中地方政府的职责要求

  城乡融合发展语境中的城乡关系不是以城代乡的关系,也不是此消彼长的关系,而是工农互促、城乡互补的关系。城乡融合发展着眼于解决城乡之间发展不均衡的问题。当前,城乡融合面临两大任务:一是通过改革破除二元体制,实现城乡之间的制度一体、市场统一、互联互通、机会均等;二是通过发展缩小城乡差距。从现有城乡发展现状来看,乡村发展存在明显短板,所以中央提出“坚持农业农村优先发展”的方针,这是新时代城乡融合发展的重要出发点和落脚点。基于以上的政策依据,当前地方政府的职责主要有四个方面:一是通过改革加快推进城乡要素市场的一体化进程,特别是如何推进农村土地和劳动力的一体化市场建设,实现城乡要素融合;二是通过工农互促,实现农村产业向第二、三产业延伸,推动城乡产业融合;三是通过优化公共产品的供给结构,扩大新老基建并推进城乡基本公共服务均等化;四是通过规划引领统筹推进城乡生态建设和环境共同治理,推动城乡人居环境的融合。因此,地方政府职责的定位与职责体系的构建要以此为依据,做到分工明确、职责清楚。

  明确地方政府在城乡融合发展中的职责要求,首先要明确地方政府在城乡融合发展中的角色定位。我国地方政府是相对中央政府而言的,包括省、市、县、乡四个层级,承担着范围不同的行政职能。地方政府作为区域性的政府,它具有地位角色的双重属性。在纵向上,各级地方政府既要服从中央政府的领导,也要服务上级地方政府的领导,所以地方政府是中央和上级下达各项制度规范的执行者。同时,作为区域性的政府,地方政府担负着本区域经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重大职责,在辖区范围内地方政府是地方经济社会发展的引领者。因此,地方政府是贯彻落实城乡融合发展政策的重要责任主体。在促进城乡融合发展方面,地方政府既是贯彻落实中央政府政策的执行者,也是推进辖区城乡融合发展的引领者。强化各级地方政府在推进城乡融合中的主体责任,促进地方各级政府更好履行职责,是实现城乡融合发展的重要组织保障。

  政府职责体系是政府履行职能的各种体制机制的总和,是密切相关的制度体系。科学明确的政府职责体系是政府正确履行职能的重要前提。科学的政府职责体系应具备系统性、适应性和有效性的特点[15]。城乡融合发展是城乡之间的全面融合,涉及到城乡经济、社会、文化等各个领域。因此,有效推进城乡融合发展,首先要求地方政府构建起系统性的政府职责体系,要求其全面履行“经济调节、市场监管、社会管理、公共服务、生态环境保护等基本职能”[16]。从运行过程来看,地方政府的相关职能体现在决策、执行、监督等各环节,因此要求地方政府把科学履职体现在政府治理的全过程。其次,城乡关系是不断变化发展的,地方政府职责体系应随着城乡关系的变化而适时地调整。地方政府在推进城乡融合发展中的职能不是一成不变的,而是一个动态的调整转变过程。各级政府必须适时地推进职能转变,目的就是使政府的职责与客观环境的变化相适应。例如,新时代城乡群众对公共服务的需求不断增强,客观上也要求地方政府部门强化公共服务职能。再次,推进城乡融合发展要求地方政府职责体系应具备有效性的特点,地方政府应强化主体责任,高效履行相关的职责权限。有限政府理论是市场经济条件下政府履行其职能的重要前提,也是建设效能政府、责任政府、服务型政府的基本前提和重要条件[17]。有限政府理论表明地方政府具有职责权限有限性的特点。为此,在推进城乡融合发展的进程中,要求各级地方政府增强主体责任意识、服务意识、效能意识、法治意识,依职权聚焦并着力解决制约城乡融合发展的重点、难点问题,努力促进城乡公共利益的最大化。

  三、城乡融合发展进程中地方政府职责体系的偏差

  改革开放以来,我国地方政府在统筹城乡发展、推进城乡一体化建设方面发挥了重要的作用,城乡经济社会发展差距逐步缩小,城乡关系逐步向融合发展方向推进。但与此同时,我国地方政府在推进城乡融合发展方面存在着职责体系偏差的问题,制约了城乡融合发展的进程。

  (一)地方政府推进城乡融合发展的职责定位不科学

  地方政府在城乡发展中的职责主要是指地方政府在推进城乡融合发展进程中所应承担的责任,即所应履行的职能范围及重点。当前,我国地方政府仍然没有厘清自身与市场、社会之间的关系,在推进城乡融合发展方面,政府和市场的关系没有完全理顺,地方政府错位、缺位、越位问题比较突出。在促进城乡经济融合方面,地方政府职能的越位、错位现象比较严重,实践中表现为对城乡经济发展差距的调节作用发挥不足,对于如何促进城乡经济的融合发展缺乏宏观把握和系统举措。同时,有些地方政府部门又过度干预经济发展的微观领域,利用行政手段干预市场行为,阻滞了市场作用的发挥。在社会领域,政府社会治理和公共服务职能发挥不足,在提供农村公共服务及促进城乡资源均衡配置等方面存在较严重的“缺位”现象。虽然近几年来各级地方政府对农村提供的公共服务水平有了很大的提高,但总量仍然偏少,质量仍然偏低,仍难以满足农村群众日益增长的物质文化生活需要。总体来看,政府部门对农村公共产品供给不足,对农村基础设施和公共服务投入不足,城乡社会发展不均衡的问题没有得到根本改善。随着经济的转轨和社会的转型,城乡人口流动频繁,城乡社会治理也面临不少新问题、新挑战。在生态方面,城市病与农村人居环境不佳并存,不仅制约了城乡经济社会的可持续发展,也对城乡群众的身体健康造成了严重的不利影响。

  (二)地方政府推进城乡融合发展的府际权责不明确

  推进城乡融合发展,地方政府除了要处理好自身与市场、社会的关系,处理好与党委的关系之外,还要正确处理好政府之间的关系,即府际关系。府际关系是影响政府整体治理效能的关键变量,也是影响城乡融合发展进程的一个重要因素。就城乡融合发展问题而言,纵向府际关系主要涉及到“中央政府与地方政府之间、地方各级政府之间的权责分配问题”[18];横向府际关系则主要涉及到地方政府各部门之间的关系,其主要表现为地方政府部门之间的竞争或者合作等利益关系。良好的府际关系是推进城乡融合发展的动力因素,反之,职责权限不明晰的府际关系则制约了城乡融合发展的进程。从我国地方各级政府的府际关系来看,存在着权责模糊、权责不对等的问题。从纵向府际关系的角度来看,事权与财权不对等是影响我国地方府际关系的关键因素。就城乡融合发展方面的权责而言,基层政府部门事权大于财权的问题较为普遍,导致其不能很好地履行公共服务供给等方面的职责。在纵向府际关系中,还存在职责权限不明确的问题,导致各项政策难落实或者落实不到位。就横向府际关系而言,在推进城乡融合发展方面存在着因权责关系混乱、办事程序繁琐、工作职能重叠而产生的各种问题,表现为政出多门、互相推诿、权责不符等。

  (三)地方政府推进城乡融合发展的配套政策供给不足

  城乡融合发展具有非常明显的地域性和分层性的特点,因此,推进城乡融合发展既需要顶层设计的宏观政策指导,也需要分层对接的配套政策。从目前来看,虽然党中央、国务院颁布了一系列推进城乡融合发展的政策意见,但是各地的城乡融合发展工作尚缺乏细化的、具有可操作性的体制机制和政策体系,不能有针对性地解决地方城乡融合发展的实际难题。当前影响城乡融合发展的体制机制障碍尚未根本消除,地方配套政策供给不足是其中的一个重要方面。主要体现在两大方面:一是制约城乡经济融合发展的体制机制壁垒依然存在。各地市场体系还不健全,城乡要素在自由流动、平等交换、优化配置等方面缺乏相关的政策支持,城乡要素融合困难,给城乡融合发展和乡村振兴战略实施增加了阻力。在实践中,“城市的虹吸效应尤为明显”[19],大量的人才、土地、资本等生产要素向城市聚集和流动,乡村发展缺乏良好的要素支撑。市场作用发挥不充分,城乡要素交换不平等问题依然存在,很多要素价格由政府决定,乡村要素价格低廉,不合理的要素资源配置进一步加剧了乡村的凋敝现象。针对现代农业产业体系不健全的问题,地方政府经济调节作用发挥不足,政策导向功能不足,所以农业现代化程度不足、农业产业链短、附加值低、竞争力弱的问题未得到根本改善。二是制约城乡社会融合发展的二元体制机制障碍尚未根本消除。城乡公共资源配置仍不合理,大部分地方的乡村基础设施和公共服务设施的历史欠账仍然较多、民生短板依旧明显。城乡公共服务差距较大,乡村群众收入增长缓慢,乡村群众的获得感不强。

  (四)地方政府推进城乡融合发展的运行机制不完善

  地方政府在推进城乡融合发展的决策、执行、监督等方面缺乏科学规范的运行机制,行政效能不高。一是地方政府推进城乡融合发展的决策机制不完善,决策的科学化、民主化程度不够,影响了政府的行政效能。决策前的调研工作不充分,未能充分了解城乡发展的真实情况。听证会制度、专家咨询制度等科学决策制度不健全,影响了决策的质量和水平。二是地方政府执行城乡融合发展相关政策的相关机制不完善。由于缺乏科学有效的执行机制,在推进城乡融合发展过程中,“上有政策、下有对策”“政策走样”等执行不力的问题较为普遍。在具体的实践中,其表现也多种多样,包括对上级决定的城乡融合发展政策贯彻执行不及时、不到位,对下级的城乡融合发展执行活动和执行效果不进行检查,工作布置流于形式,等等。地方政府执行不力的问题,导致城乡融合政策目标不能如期有效实现。同时,相关政府部门缺乏有效的沟通和协调,碰到问题相互推诿,这些都不利于城乡融合工作的顺利开展。对城乡融合发展缺乏行之有效的考评机制,对城乡融合发展工作成效的考核不足,在考核的内容、考核的对象、考核的常态化、考核的指标等方面缺乏一套科学完整的考核体系。相关的激励、约束机制相对不足,对相关部门及其工作人员缺乏引导和制约。

  四、城乡融合发展进程中地方政府职责体系的优化路径

  根据我国城乡融合发展的目标要求,针对城乡融合发展中的地方政府职责体系的偏差问题,加快推进地方政府职能转变,优化地方各级政府的职责体系,是新时期加快推进城乡融合发展的必然选择。当前应从厘清政府与市场的关系、理顺地方府际关系、加强地方政府的政策供给、完善地方政府运行机制等方面加快优化地方政府的相关职责体系,从而加快推进城乡融合发展进程。

  (一)厘清政府与市场的关系,科学界定城乡融合发展中的地方政府职责边界及重心

  新时期应根据城乡关系的新变化,重构地方政府的职能体系、重新界定地方政府的职责边界,加快建立科学、规范的地方政府职责体系。城乡融合发展愿景是实现城乡的全面融合,即实现城乡空间、城乡经济、城乡公共资源和公共服务、城乡文化、城乡生态环境等方面的融合。政府、市场、社会各有其运作机制,推进城乡融合发展,要发挥好政府、市场、社会各自的优势,才能形成全面融合、全面繁荣的城乡发展大格局。在推进城乡融合发展中,应根据城乡经济社会发展进程,不断调整地方政府的职能范围和职能重心。从职能范围来看,要加快从“全能政府”向“有限政府”转变。为推进城乡均衡和共享发展愿景,地方政府尤其要加快厘清和理顺自身与市场的关系,正确认识二者在城乡经济社会发展中的作用,秉持“有限政府”的理念,把该是市场的还给市场,更好发挥政府作用,实现市场机制与政府机制的高效协同。加快建立健全地方政府的权责清单制度,做到法无授权不可为。在经济领域,地方政府要明确政府自身的职能边界,既要减少对微观经济活动的直接干预,又要完善政府经济调节和市场监管的作用,有效弥补市场失灵。要持续深入推进简政放权,做好放管服工作,不断激发各类市场主体活力。在职能重心方面,还要加大推进城乡公共服务融合、促进城乡公共资源均衡配置等相关职能。完善城乡基本公共服务体系,促进城乡基本公共服务的均等化、可及性。优化公共资源配置,以共享和公平为导向,促进公共资源在城乡之间均衡配置,注重向发展薄弱的农村、基层、欠发达地区倾斜,促进公共资源在城乡之间的均衡共享。加快推进城乡社会治理共同体建设,打造共建共治共享的城乡社会治理新格局。加强城乡生态环境保护力度,强化城乡生态共同体意识,为城乡群众打造良好的城乡生态系统。

  (二)理顺地方府际关系,明确城乡融合发展中的地方府际权责

  地方政府的城乡融合发展职责体系是一个涉及条块结合的复杂治理网络。合理明确的权责关系是提高地方政府整体治理效能的前提条件。要按照权责一致的原则,不断优化府际关系,理顺各级政府及其各部门在城乡融合发展中的权责关系,形成事权、支出责任和财力相一致的府际关系。理顺地方政府的府际关系,其基本点是要明确地方政府的纵向府际权责和横向府际权责,实现纵向和横向府际的职能优化。

  1. 理顺纵向府际间的城乡融合发展职责。

  要进一步理顺省、市、县、乡四级政府权责关系,完善权责明晰、上下贯通、层层推进的纵向治理架构,形成顶层设计与分层对接相结合的城乡融合发展治理网络。按照权责对等的原则,处理好不同层级政府的职权关系,实现纵向府际间的职责分明和高效协同。省级政府在城乡融合发展中起着负总责的作用。具体来讲,省级政府要加强调查研究,综合运用“行政执行权、行政领导和管理权、地方行政立法权、行政监督权”[20]等职权,贯彻执行中央对城乡融合发展的相关要求,加强制度供给,发挥对辖区城乡融合发展的指挥、监督和指导作用[21]。市、县两级政府都是推进城乡融合发展的中观层面,起着承上启下的重要作用,因此市、县两级重在抓落实。市级政府部门要贯彻执行上级政府部门的相关政策规定,接受省级政府的监督检查,及时向省级政府反馈辖区城乡融合发展的进展和问题,组织协调辖区的城乡融合发展工作,并对下一级地方政府实行监督和指导。县域是城乡融合发展的重要实现场域,与市级政府部门相比,县级政府的行政管理权的职责更重,县级政府要承担县域城乡融合发展的具体规划、落实和监督等具体权责。乡镇政府直接面对城乡群众,主要负责推进城乡融合发展的执行任务。执行好上级下达的城乡融合发展任务和更好服务城乡群众是乡镇政府的重要职责。

  2. 理顺横向府际间的城乡融合发展职责。

  城乡融合发展是城乡的全面融合和发展,涉及到经济、社会、文化等各个领域,也就涉及到政府多部门的权责。在城乡融合发展中,地方政府的横向府际权责主要是指同级政府各部门之间的事权划分和职责关系等,要求在城乡融合发展过程中明确事权,理顺权责关系。相关政府部门,要按照自身的职责权限,做好自己分内职责,实现权责既不越轨也不缺失,各部门之间彼此协同又互不干涉。为提高行政效能,应加强地方治理改革,有序稳妥推进大部制改革,通过整合政府部门功能搭建整体政府平台,合理调整地方政府横向部门间的关系,减少部门的利益矛盾,促进不同利益主体团结协作,以便更加及时有效地处理城乡融合发展难题。借鉴整体性治理概念,以大部制改革为契机,推进城乡融合发展的职能整合,把分散的资源聚合起来,形成促进城乡融合发展的强大合力。

  (三)加强地方政府的政策供给,细化完善城乡融合发展的政策措施

  地方政府要充分发挥政策的导向、协调和控制等基本功能,科学研判本地城乡经济社会发展的差距,制定并细化相关的体制机制和政策措施,促进相关制度体系的具体化、对象化,提高政策措施的可操作性。

  1. 建立健全城乡经济融合发展的配套政策体系。

  第一,要建立健全有利于城乡要素合理配置的体制机制。要制定细化且可操作的人才、土地、资金、科技成果等要素配置机制,促进各类要素更多向乡村流动,为乡村振兴注入新动能。在促进人的融合方面,要细化促进人才双向流动的激励机制。一方面,要进一步细化健全农业转移人口市民化机制,促进农民工真正融入城市生活,共享城市的公共服务。另一方面,要制定促进各类人才到乡村干事创业的激励机制。从职务晋升等方面建立健全党政干部人才队伍支持乡村建设的激励机制;从职称评聘等方面健全各类专业技术人才入乡发挥专业才能的激励机制;从税收、创业环境等方面健全各类人才入乡干事创业的良好氛围。在土地方面,以乡村建设用地同价同权和保护乡村群众长远利益为出发点,因县、因镇、因村施策,改革完善承包地和经营性建设用地的相关机制。在资金方面,“要利用好各种政策工具”[22],努力解决乡村融资难的问题。第二,建立健全城乡产业融合发展的体制机制。在优化第一产业的基础上,延伸产业链,实现农业与工业、农业与服务业、生产与消费、生态与产品等的衔接和融合。同时,以新型城镇化建设为切入点,创新城乡产业融合的平台和载体。第三,健全农民收入增长机制。根据本地的实际情况,以促进城乡要素流动和产业融合发展为契机,进一步健全劳动报酬保障机制、完善要素贡献机制和健全再分配机制等,逐步缩小城乡居民的收入差距。

  2. 健全普惠共享的民生保障体系和资源共享机制。

  发挥政府“有形之手”的作用,推动城乡公共资源合理配置,促进城乡基本公共服务普惠共享和基础设施一体化发展。第一,健全均等化的基本公共服务体系。坚持共享发展理念,以均等化、可及化为导向,健全普惠性、基础性的民生保障机制。在教育方面注重资源和人才的均衡共享,创新教师到乡施教的常态引导机制,促进城乡教育人才资源的均衡配置;在医疗方面,强化提高城乡群众健康水平的体制机制保障,引导优秀医疗人才向县城和乡镇流动,同时加强对县域先进医疗设备的投入机制保障;在社会保险、基本医疗、福利救助等方面,注重城乡之间的标准统一和制度并轨。第二,健全一体化的城乡基础设施发展机制。从规划入手,统筹布局城乡道路、水电、垃圾、网络等基础设施建设,完善政府、市场和社会相结合的投入机制,按照权责一致的原则明确各级政府的投入责任机制。第三,完善地方生态环境保护机制,发挥乡村生态宜居的比较优势,推进城乡功能互补。第四,探索建立完善城乡文化交流共享机制。健全完善城乡公共文化服务体系,优化城乡文化资源配置,深入实施文化惠民工程;健全城乡文化保护利用机制,坚持传承与创新相统一、保护与利用相结合,推动乡村优秀传统文化创造性转化、创新性发展;完善文化产品引导激励机制,加强文艺创作引导,实现社会效益与经济效益相统一;发挥传统乡村文化和城市文化的比较优势,健全城乡文化交流激励机制,促进城乡文化的交流、融合与发展。

  (四)完善地方政府运行机制,提升城乡融合发展中的地方行政效能

  地方政府推进城乡融合发展,不仅需要职责明晰的组织机构,还需要科学完善的工作运行机制。要加强政府流程再造,完善决策、执行、监督等环节的体制机制建设,推进各环节高效运行、衔接协同。

  1. 完善地方政府的决策形成机制。

  坚持短期决策与长期决策相结合,努力完善决策机制,不断推进决策科学化、民主化。一要完善调查研究机制[23]。推进城乡融合发展,与基层群众的生产生活息息相关,涉及的问题复杂多元,因此需要加强调查研究,充分了解城乡发展和城乡关系的重点、难点问题并深入地分析,才能做出科学的决策。二要建立专家咨询机制[23]。要重视发挥智库的作用,邀请经济、社会、文化、生态等方面的专家学者积极建言献策,加强重大决策的科学论证、风险评估,促进决策的科学化。三要建立民主决策机制[23]。完善民主参与机制,建立健全重大问题的公示和听证制度,为群众提供表达意见和意愿的合法途径,以制度化的形式保障群众的知情权、参与权和决策权。例如,农村宅基地问题既与农村群众的切身利益密切相关,也与农村的和谐稳定密切相关。如何有效盘活利用闲置宅基地和闲置房屋,各地做法不一,但总体要求应在调查研究的基础上,实行民主决策机制,充分听取群众的意见和诉求,加强具体决策的论证和评估,谨慎稳妥地制定解决本地农村宅基地问题的相关决策。

  2. 完善地方政府的执行监督机制。

  一要建立健全科学规范的执行机制。加快完善责任落实机制,合理确定各级政府和各部门的城乡融合发展任务目标,制定相应的工作标准要求,明确完成时限,逐项落实责任。强化政府部门之间的协调配合,通过优化权责关系、完善沟通协调机制等方式压实各方责任,化解阻力,将促进城乡融合发展的决策落到实处。按照权责一致的原则,健全各级政府的财政投入保障机制,通过专项转移支付等形式,弥补财政纵向缺口和纠正财政横向失衡问题,努力解决地方财政的非均衡问题。强化科技支撑作用,加快数字政府建设,更加注重运用互联网、大数据等现代信息技术,保证政令畅通,促使各级政府部门高效履行城乡融合发展的职责要求。二要创新地方政府的绩效管理体系,完善城乡融合发展的评估监督机制。以责任、法治、服务、效能等为评估导向,完善地方政府绩效评估指标体系,健全地方政府推进城乡融合发展的考评机制。从评估主体、评估内容、评估对象、评估流程、评估方法等方面细化完善政府推进城乡融合发展的评估体系。按照执行和监管分离的原则,建立健全党委、上级政府及群众等主体有效参与监督管理的体制机制,以确保监督的独立性和有效性。对相应的评估结果进行科学的分析和总结,并建立相应的激励约束机制。进一步建立健全行政问责制,压实各级政府责任,推动各级政府依法履行城乡融合发展职责,确保城乡融合发展的各项政策措施落实到位。

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