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全民阅读地方立法的问题及对策

时间:2020-11-21 来源:《武汉大学法学博士后流动站 湖南》
作者:孟磊 王枫

  摘    要: 我国目前已有14个省市制定了全民阅读地方性法规和规章,积累了不少宝贵的实践经验,但对照党的十九届四中全会作出的“健全人民文化权益保障制度”的部署安排,我国全民阅读立法在立法权限、理念和制度等方面仍有不足之处。为进一步推动全民阅读地方立法工作,应着力构建以阅读权利为基点的阅读立法体系,完善创作和传播阅读产品的引导激励机制,健全城乡居民阅读权利平等保护机制,加强社会力量参与全民阅读的具体制度安排。

  关键词: 全民阅读; 地方立法; 文化权益保障;

  Abstract: At present,14 provinces and cities in China have successively formulated local laws and regulations for national reading,and accumulated many valuable practical experience.Arranged by the "improving the protection system of people's cultural rights and interests" made at the Fourth Plenary Session of the 19 th Central Committee of the Communist Party of China,there are still some deficiencies in the national reading legislation in China in terms of legislative authority,concept and system.In order to further promote the national reading of local legislation,we should focus on the construction of reading legislation system based on reading rights,improve the guidance and incentive mechanism for the creation and dissemination of reading products,perfect the equal protection mechanism for the reading rights of urban and rural residents,and strengthen the social forces to participate in the institutional arrangements for national reading.

  Keyword: National reading; Local legislation; Protection of cultural rights and interests;

  党的十九届四中全会提出,要“健全人民文化权益保障制度”,为包括全民阅读在内的公共文化服务体系的健全完善提供了新理念、新方向与新机遇。作为学习型社会建设的必要条件,全民阅读事业的顺利推进离不开法律的保障[1]。从2014年11月江苏省颁布我国第一部全民阅读地方性法规起,到2019年12月《宁波市全民阅读促进条例》的出台,5年多时间里共有9个省(湖北、江苏、辽宁、四川、黑龙江、吉林、广东、河南、贵州)和5个设区的市(深圳、石家庄、常州、烟台、宁波)制定了全民阅读地方性法规或地方政府规章。全民阅读地方立法初见规模成效。本文立足于现有14部全民阅读地方法规规章,以文化权益保障理念为指导,揭示既有立法的不足之处,并提出相应的完善思路,为国家和地方层面全民阅读立法的制定和修改完善提供对策建议。
 

全民阅读地方立法的问题及对策
 

  1 、全民阅读地方立法的实践经验

  1.1、 坚持社会主义核心价值观的价值导向

  社会主义核心价值观,是凝聚全体社会成员共同价值准则和理想诉求的“最大公约数”,承载着当代中国“最持久、最深沉的力量”[2]。2018年,中共中央印发《社会主义核心价值观融入法治建设立法修法规划》,要求“把社会主义核心价值观融入立法体制,从源头上确保鲜明的价值导向”。作为地方文化立法的重要组成部分,全民阅读地方立法应当坚持以社会主义核心价值观为引领,发挥其对全民阅读实践的指导作用[3],实现阅读法制建设的“良法善治”。就我国当前的全民阅读地方立法而言,绝大多数省市都明确规定全民阅读立法以社会主义核心价值观为指导,但在具体的文字表述方面又存在着一些细微的差别:一是使用“弘扬社会主义核心价值观”表述方式,如湖北省、辽宁省和黑龙江省;二是规定“培育和践行社会主义核心价值观”,适用范围最广,出现在江苏、四川、河南、贵州、广东、石家庄、常州等省市的法律条文中;三是“坚持以社会主义核心价值观为引领”的立法,为吉林省、烟台市和宁波市所采用。

  1.2、 坚持政府主(引)导和社会参与相结合原则

  笔者通过梳理现有的全民阅读地方立法发现,湖北、辽宁、四川、吉林、河南、贵州、广东、烟台、常州和宁波等10省市,在立法中规定全民阅读须遵循政府主导与社会参与相结合的原则;江苏、黑龙江、深圳和石家庄等地则提出政府引导和社会参与相结合的原则。从本质上来看,无论是政府主导还是政府引导原则,都指向政府在推进全民阅读中的主体地位,强调政府是公共文化服务的主要提供者,是公民阅读权益实现的主要保障者。然而,与政府主导相比,政府引导模式中政府的干预“是以引导的形式出现的,具有极大的弹性和广泛的包容性,开放地面对各种各样的异议和创新追求”[4]。

  比较湖北省和江苏省的全民阅读立法,可以更为全面揭示政府主导与引导之间的细微差别。同为最早进行全民阅读地方立法的省份,湖北省坚持政府主导全民阅读的原则;江苏省遵循政府引导原则。首先,两者都强调政府的领导职责,如成立指导全民阅读活动的机构,政府负责提供阅读设施、场所和服务,将全民阅读实施情况纳入政府考核指标体系等。湖北省还进一步提出建立健全覆盖城乡的全民阅读公共服务体系。其次,经费来源方面都以政府财政预算为主,社会捐赠为辅,但江苏省增加了鼓励、支持成立接受各界捐赠的全民阅读公益基金会,并对捐赠给予相关优惠政策的条款。最后,两者虽都鼓励社会力量通过捐赠、提供阅读设施和志愿服务等多种形式参与全民阅读活动,然而有所不同的是江苏省在此之外还专门成立了全民阅读促进会,引导社会力量共同参与全民阅读活动。

  1.3、 坚持少儿优先与重点保障的层次推进

  少儿时期是阅读能力、兴趣、习惯等培育的起始和关键阶段,强化对少儿阅读的保障成为各地立法的重中之重。在对少儿阅读的保障上,全民阅读地方立法倡导建立家庭、学校与社会相结合的保障机制。家庭是少儿的第一所学校,家庭阅读和亲子阅读的重要性不言而喻。不少地方都提出应强化对未成年人父母或监护人的阅读指导;学校教育伴随着少儿成年的全过程;政府应当为校园阅读推广提供必要的人、财、物等方面支持;社会保障对于少儿阅读的持续推进同样重要,需要建立良好的社会阅读环境和氛围,为少儿阅读营造良好的外部条件。

  在少儿优先的基础上,各地全民阅读立法还对农村留守儿童、城市流动儿童、残疾人和进城务工人员等特殊群体的阅读权益予以重点保障。值得注意的是,不同省市立法中所保障的特殊群体对象范围并不完全一致,所采取的保障措施也不尽相同,如针对听力、视力残疾人提供视听障碍阅读设备、出版视障读物、有声读物,在监狱等服刑机构设置阅读专区等,展现出了地方立法的灵活性一面,详见表1。

  表1 各地全民阅读立法重点保障群体范围
表1 各地全民阅读立法重点保障群体范围
表1 各地全民阅读立法重点保障群体范围

  1.4 、坚持数字化网络化智能化的科技支撑

  数字阅读渐有成为首要阅读方式之势。截至2018年,我国拥有数字阅读用户4.32亿,数字阅读市场规模已达254.5亿元[5]。在数字阅读中,无论是数字化的阅读方式,还是数字化的阅读资源,都离不开科学技术的支撑。从时间维度考察各地的全民阅读立法,可以清楚看到,立法对科技进步的及时有效回应。深圳作为“全球全民阅读典范城市”,非常重视数字技术在全民阅读中的作用发挥,进而提出“阅读+科技”这种全面阅读融合发展新策略[6]。追溯2015年颁布的《深圳经济特区全民阅读促进条例》,可以看到要求政府提供数字化阅读服务,鼓励社会主体研发数字化阅读项目及免费提供数字化图书资源的相关条款;而2019年制定的《贵州省全民阅读促进条例》,已经提出要在建设全民阅读平台过程中采用大数据和人工智能等新兴信息技术。坚持科技对推进全民阅读事业的支撑作用,展现了全民阅读地方立法眼界开阔、与时俱进的面向。

  2 、全民阅读地方立法的主要问题

  2.1、 立法权限不明,地方法规规章总量偏少

  目前,我国有9省5市专门制定了全民阅读法规或规章,与31个省级行政单位(未包括港、澳、台地区)和282个设区的市相较,颁行全民阅读立法的省份和设区的市比例分别为29.03%和1.77%。由此表明,当前进行全民阅读立法的地级市数量严重偏少,其原因除了对全民阅读立法的重视程度不够,立法机关的立法技术、能力和水平有限等因素外[7],还在于缺乏明确的法律依据。

  《中华人民共和国立法法》(以下简称《立法法》)第73条规定了地方立法的事项范围,然而对于设区的市来说,《立法法》将其立法权限定在城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等方面事项。“立法实践中,对上述事项范围,各方面的认识不尽一致。”[8]在此,至少从语义上很难判断全民阅读立法是否属于设区的市可进行立法的事项范围。立法权限和依据方面的歧义,增添了设区的市进行全民阅读立法的阻碍因素,导致其在是否进行全民阅读立法问题上踟蹰不前,而更多采取“地方工作文件”这种更具灵活性的形式来规制全民阅读活动。

  2.2 、立法理念混乱,阅读权利条款泛泛空洞

  从现有立法文本来看,各地全民阅读立法理念主要有阅读权利、阅读权益、文化权益、社会公益和公益性事业等,呈现出明显的差异性。阅读说到底是公民个人的自由行为,政府不能包办代替,全民阅读立法最终的出发点和落脚点仍应落实到个人对阅读的重视和阅读习惯的养成。将公民的阅读权益作为一种社会公益,会弱化政府的责任义务,导致公民参与全民阅读的主动性受限,影响全民阅读事业的整体发展。唯有从权利角度对全民阅读立法进行认识和定性,才能最大限度地对政府提出要求并保障公民的阅读自由,详见表2。

  表2 各地全民阅读立法理念统计
表2 各地全民阅读立法理念统计

  与此同时,各地法律文本中的阅读权利条款设计也不尽如人意。在未明确阅读权利具体内涵的前提下,立法对阅读权利的保障主要侧重于阅读设施设备等物质条件供给,并未清晰界定阅读权利的内容和边界,导致阅读权利泛泛、空洞,政府的职责和义务混乱,最终全民阅读促进措施的提供全凭政府意愿,公民阅读请求权和救济权的行使和实现面临重重阻碍[9]。

  2.3 、立法特色不彰,阅读内容供给缺乏创新

  《立法法》要求地方在立法过程中,对于上位法中已有明确规定的,一般不作重复性规定。构成“一般”的例外,或者是因上位法中没有规定而进行的立法创新,或者是在上位法容许的范围内针对本地实际情况所作出的特殊规定。凡此,都可视为地方立法中的特色或亮点。地方特色成为地方立法的质量所系和生命所在[10]。各地全民阅读立法中并没有充分彰显地方特色,具有本地特色的创新机制较为缺乏,阅读内容供给便是其中一例。

  “加强优质阅读内容供给”是《全民阅读“十三五”时期发展规划》所确定的重点任务,既是全民阅读活动的支撑条件和重要保障,又是“检验全民阅读活动深入程度、评判全民阅读活动实施效果的指标”[11]。然而,通过考察地方现行法律文本即可发现,虽都规定了鼓励和支持优秀出版物创作和传播的原则条款,广东省等少数地方还提出建立、完善相应的创作生产引导机制,然而,对于优质阅读内容供给的具体制度安排则大多语焉不详。缺乏充分反映时代地域特色的机制创新和制度安排,就难以有效提升优质阅读内容的供给能力,从而妨碍全民阅读事业的深入推进。

  2.4 、城乡差异明显,农民阅读权益保障乏力

  据第十六次全国国民阅读调查显示,2018年我国城镇居民和农村居民的图书阅读率分别为68.1%和49.0%,报纸阅读率分别为41.2%和28.1%,数字化阅读方式接触率分别为83.0%和68.2%[12]。城乡居民阅读水平差距较大,日渐成为制约全民阅读可持续性的重要瓶颈。

  与阅读水平明显存在的城乡差距相比,更令人忧虑的是,城乡居民阅读权益保障的严重不对等以及由此引发的农民阅读权利保障乏力问题。图书馆、实体书店和图书室等硬件设施以及“读书日”“阅读月”“读书节”等丰富多样的文化活动,为城镇居民提供全方位的阅读服务与保障;反观农村地区,农家书屋成为农民在数字化阅读之外,近乎唯一可使用的阅读文化场所,而看似平等的数字化阅读,受限于阅读者自身的知识储备和外在的配套服务体系,有一道隐形的鸿沟横亘在城镇与农村之间。各地立法文本中仅从原则上规定对于农村地区的扶持,却并未明确规定农村阅读设施建设的投资比例、农村书屋的分布率和村民阅读引导等具体情况,难以实际产生对农民阅读权益的保障效力。“不同人群阅读资源或服务的受惠程度不一致,是有失公平的。”[13]

  2.5、 原则性条款多,社会力量参与难以落实

  理论与实务界通常将全民阅读立法视为一种促进型立法。作为一种新兴的立法类型,促进型立法的名称中大多包含“促进”二字,“以‘引导、推动、鼓励、倡导、扶持、奖励’为主要手段,以倡导性规范为主要载体”[14]。这种以原则性条款为主的立法安排,在赞成者看来,将能够为政府提供更大的自由裁量空间,有助于其主动性、积极性的作用发挥,更好地引领全民阅读事业发展;但从反面来看,过多的原则性条款使得政府权力行使具有更大的随意性,对政府权力的制约力度不足。

  为加强对政府权力的制约和监督,促进型立法支持者们将鼓励社会参与作为反制手段,越来越重视社会力量和公众参与的作用发挥,并以立法的形式为社会力量参与提供合法性依据。当下,各地全民阅读立法中都规定了鼓励、支持社会力量参与的原则性条款,为社会力量参与全民阅读提供了法律依据。问题是,立法对社会参与的规定也仅止步于此,并未进一步细化到具体的参与制度,在社会力量参与的性质、事项范围、参与程序和事后救济等诸多重要方面都缺乏详细规定,导致全民阅读社会力量参与的形式意义远大于实质价值。

  3 、全民阅读地方立法的完善对策

  3.1 、构建以阅读权利为基点的阅读立法体系

  党的十九届四中全会提出,文化权益保障制度建设要“坚持以人民为中心的工作导向”,在制定全民阅读法律过程中具体落实以人民为中心原则,关键在于将民权保障作为立法的出发点和落脚点,以阅读权利为基点建立健全全民阅读立法体系。

  构建以阅读权利为基点的全民阅读立法体系,需加快推进国家层面的全民阅读立法进程,与此同时,要着力解决全民阅读地方立法的合法性理据问题。考虑到短期内难以对《立法法》再作修改,全国人大常委会应积极行使《宪法》所赋予的“解释法律”职权,对全民阅读是否属于设区的市可行使立法权的事项范围予以明确。从事务的内在性质来看,全民阅读作为公共文化服务体系的重要一环,应属于城乡建设与管理范围。在解决全民阅读地方立法权的合法性之后,需要围绕着阅读权利保障建立健全相应的法律规范体系,确立立法的实质合法性。阅读权利的实现不能仅寄托于政府保障义务的履行,还需要在认定公民权利主体地位基础上,明确权利范围,以公民自发主动作为来推进阅读权利的实践实现。阅读自由选择权和平等享有阅读机会权理应是阅读权利的应有之义,至于阅读保障请求权和阅读救济权[15]是否属于公民阅读权利范围以及以何种方式来行使等问题,尚存有争议,需理论与实务界共同研究推进。当务之急,是应当引导公民积极行使阅读权利,参与全民阅读的各项活动,以积极的权利践履为权利的丰富发展打下坚实基础。

  3.2 、完善阅读产品创作传播的引导激励机制

  党的十九届四中全会决定指出,为推出令更多人民群众喜爱的文化精品,需要“完善文化产品创作生产传播的引导激励机制”。在全民阅读立法中贯彻落实这一要求,重点是要在正确处理政府和市场两者关系基础上,变政府直接干预为间接引导激励,同时增加对地域特色内容产品的鼓励支持机制[16]。

  首先,健全优秀阅读作品创作传播的配套激励机制。全民阅读立法中需有效平衡优秀作品创作者的着作权和传播者的经济利益之间的冲突,采取设立专项资金、税费减免、财政补贴和其他优惠政策等多种方式引导优秀阅读作品的创作传播。

  其次,重点扶持地方特色阅读产品的生产创作。我国地域文化资源丰富,各地在民族、语言、文化等方面存在较大的差异,决定了阅读推广过程中必须要照顾各地实际,增加地域特色阅读内容的供给比例。不过,考虑到地方特色阅读产品市场传播力、影响力有限的制约因素,政府扶持是其得以持续传承、生产和创作的必要条件,应在阅读立法中明确政府扶持的政策和举措。

  最后,针对数字内容生产者的正向引导机制,数字化阅读日趋成为主流的阅读模式,确保数字化阅读内容的正确价值导向意义重大,全民阅读立法中应鼓励引导数字内容生产者自觉树立正确的价值立场,赋予技术屏蔽措施以合法性,规定数字阅读平台的监管义务和责任。

  3.3 、健全城乡居民阅读权利的平等保护机制

  在城乡二元结构日渐固化的背景下,仅依托起点或机会平等的保护进路,难以根本改变城乡居民在阅读权利实际享有与行使过程中的不平等,应在确保机会平等的基础上,兼顾结果平等,加大对农村地区的阅读资源配置力度,分群体循序渐进提升农民阅读权利行使能力,构建公民阅读权利平等保护机制,缩小乃至最终消除城乡居民之间的阅读差距。

  首先,全民阅读立法中应增设“推进全民阅读服务体系城乡一体化建设”条款,细化深化政府保障农民平等享有阅读权益的职责,规定政府对农村阅读的财政投入在全民阅读总投入中应占的最低比例,搭建农村地区全覆盖的数字化阅读平台,推动城镇阅读场所、设施、服务向农村和农民开放共享,形成完善可行的制度化路径。

  其次,全民阅读立法应针对农村留守儿童、农民工和其他农村留守人员等群体,设置差异化的阅读权益保障机制:儿童的阅读权利为优先保障选项,以学校为主要载体,有效调动家庭和社会的协助与参与;重视农民工群体的阅读权利保障,鼓励城镇公共文化服务机构开展针对性的阅读推广服务;创新全民阅读推进思路,为留守老人与妇女“订制”特色鲜明的阅读产品,突显全民阅读服务“接地气的特点”[17]。

  3.4 、加强社会力量参与全民阅读的制度安排

  党的十九届四中全会再次重申“鼓励社会力量参与公共文化服务体系建设”。然而,全民阅读立法实践已充分证明,如若没有进一步的实施细则和具体制度安排,鼓励社会力量参与条款往往只是一纸具文。因此,完善社会力量参与全民阅读的制度设计和安排,不仅是落实党的十九届四中全会决定的必要举措,而且也是强化全民阅读立法实施效果的应有之义。

  借鉴环境治理中的公民参与研究[18],笔者建议以权责分配机制、路径选择机制、激励机制、救济机制和监督机制等5个方面的制度构建完善全民阅读中的社会力量参与。

  第一,权责分配机制,在鼓励性、倡导性条款基础上,细化社会力量参与全民阅读过程中政府和社会力量各自的权力/权利、职责/义务和法律责任等内容;

  第二,路径选择机制,详细列举社会力量参与全民阅读的途径和形式;

  第三,激励机制,针对全民阅读中不同形式的社会力量参与,分别制定相应的财政补贴、税收优惠、费用减免等配套激励机制[19],提升社会参与的积极性;

  第四,救济机制,强化行政与司法对社会力量的保障作用,充分保护社会力量在参与全民阅读过程中的合法权益;

  第五,监督机制,健全政府对社会力量参与的全过程监督机制,有效预防社会力量从公益性参与蜕变为营利性获取。

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